Внешняя политика ЕС в точке невозврата Аналитика Прейгермана

Внешняя политика ЕС на пороге больших изменений. Глава Европейской комиссии открыто призывает к новым подходам не потому, что является убеждённой сторонницей идей реализма в международных отношениях, а потому, что старые подходы больше не совместимы с мировой действительностью.

Прошедшая 9-13 марта в Брюсселе конференция послов и глав дипломатических миссий ЕС создала информационный шлейф, который ещё долго будет будоражить многих в Европе и за её пределами. Из рутинной ежегодной встречи это мероприятие действительно превратилось в знаковое и, возможно, даже поворотное событие. Причина не просто в том, что оно прошло на фоне новой войны на Ближнем Востоке, эхо которой моментально стало оглушающим на европейском континенте. А в том, что от высших чиновников Евросоюза прозвучали некоторые, без преувеличения, революционные тезисы.

Шёпотом в брюссельских кулуарах подобные тезисы звучали и раньше, но официально и с высокой трибуны их до сих пор не произносили. И революционность момента связана с тем, что дан старт дискуссии, которая затрагивает глубинные основы общей внешней политики и политики безопасности ЕС. Как бы дальше ни развивалась эта дискуссия, Европейский союз вступает на путь давно назревших институциональных и концептуальных изменений в своей внешнеполитической деятельности.

Глава Еврокомиссии под огнём критики

К собравшимся в Брюсселе дипломатам обратились все топ-чиновники ЕС: главы Европарламента, Европейской комиссии, Европейского Совета, а также верховный представитель Союза по внешней политике и политике безопасности. Все они сошлись в оценке существующего положения дел в мире и масштаба международных вызовов, с которыми столкнулся ЕС.

Как выразилась председатель Европейского парламента Роберта Метсола, «мы живём в новом мире, более непредсказуемом и опасном; и для Союза, который очень хорошо работает в условиях предсказуемости и определённости, последние месяцы были, мягко говоря, сложными».

А вот по поводу рецептов того, какую именно политику в имеющихся глобальных условиях следует проводить ЕС, консенсуса между выступающими не было. Вернее, лишь только председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен высказала идеи, которые подразумевают какую-то конкретику (пусть и завуалированную её же комментариями уже после конференции) и потому выглядели программными. Остальные топ-спикеры ограничились констатацией тяжелого статус-кво, но были слишком обтекаемыми в формулировании ответов на его вызовы. Однако реакция на предложения фон дер Ляйен в коридорах брюссельских институтов и в европейских СМИ указывает на серьезные противоречия, которые неизбежно будут обрамлять дальнейшую дискуссию.

Несколько тезисов главы исполнительной власти ЕС вызвали буквально шквал критики. Прежде всего это касается её громкого заявления о том, что Европейский союз «больше не может быть опекуном старого мирового порядка».

Эту мысль глава Еврокомиссии пояснила следующими словами: «Мы всегда будем защищать и поддерживать систему, основанную на правилах, которую мы помогли построить вместе с нашими союзниками, но мы больше не может полагаться на неё как на единственный способ защищать наши интересы». Она также подчеркнула, что в настоящий момент «радикальных перемен» ЕС стоит перед дилеммой: «либо цепляться за то, что когда-то делало нас сильными, и защищать привычки и убеждения, которые история уже оставила в прошлом, либо выбрать другую судьбу для Европы». Фон дер Ляйен призвала начать проводить такую внешнюю политику, которая «сделает нас сильнее внутри, более влиятельными в мире и лучшим партнёром для стран на планете». Притом, по её мнению, делать это нужно «без ностальгии или оплакивания старого мира, а путём формирования нового».

Эти откровения главного чиновника в иерархии исполнительных институтов Евросоюза оказались настолько прямолинейными и смелыми, что даже её заместитель, вице-председатель Еврокомиссии Тереза Рибера, не слишком сдерживала себя в критике начальницы. Cлова Риберы хорошо показывают серьёзность существующих в Брюсселе противоречий: «Думаю, справедливо будет сказать, что, возможно, это был не самый лучший способ выразить свои мысли». Ещё жёстче на предложения фон дер Ляйен отреагировали члены Европейского парламента.

Вопросы к базовому договору ЕС

Помимо концептуального несогласия с тезисами главы Европейской комиссии, предметом критики стал сам факт того, что она выступает с программными заявлениями по внешнеполитической тематике. Сферы обороны, безопасности и внешней политики действительно являются в ЕС межгосударственными и потому не входят в компетенцию Еврокомиссии. 

Иными словами, наднациональный исполнительный орган не имеет мандата говорить по этим темам от имени всего Союза, тем более, если государства-члены не приняли соответствующих решений на межправительственном уровне в рамках Европейского Совета. И даже в случае принятия каких-то межгосударственных решений представлять их внешнему миру должен верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности или же председатель Европейского Совета.

При этом Европейская комиссия и её председатель также имеют ряд связанных с иностранными делами полномочий, на что и ссылается команда фон дер Ляйен. Однако правительства многих государств-членов высказывают всё большее раздражение по поводу её повышенной активности на международном треке, которая противоречит базовому Договору о функционировании ЕС. Соответствующие настроения в европейских столицах усилились вначале после несогласованной с ними дипломатической активности фон дер Ляйен в контексте новой войны на Ближнем Востоке. А теперь – и после её резонансных заявлений на посольской конференции.

Эти нарастающие противоречия между различными институтами ЕС выглядят особенно пикантными из-за того, что межправительственные решения в области внешней политики и безопасности по действующему Лиссабонскому договору принимаются единогласным решением всех 27 государств-членов. То есть выработка единой внешнеполитической линии ЕС требует полного консенсуса, и даже одного национального голоса «против» достаточно, чтобы его сорвать. Разумеется, что односторонние заявления и действия главы Еврокомиссии в такой ситуации выглядят непонятными и для самих стран-членов ЕС, и ещё больше для внешнего мира.

Но Урсула фон дер Ляйен, как и многие другие представители брюссельских институтов, видит в принципе межгосударственного консенсуса одну из основных проблем для Евросоюза. В своём выступлении на конференции послов она этого не скрывала. Она предложила задуматься, «помогает ли нам выстроенная система – со всеми её благостными стремлениями к консенсусу и компромиссу – быть авторитетным геополитическим актором, или, наоборот, мешает этому».

Критикуй – не критикуй…

Природа такой жёсткой и открытой критики в адрес председателя Европейской комиссии многогранна, но в целом понятна.

Кто-то из критиков принципиально не согласен с тем, что ЕС должен отходить от привычного самоощущения и позиционирования в мире в качестве «нормативной супердержавы». То есть актора, чья внешняя политика базируется на ценностях, а не на прагматичном расчёте. Многие в институтах и странах Союза с молоком матери впитали представление о том, что идеи в стиле реалполитик – это абсолютное зло и что только политика, основанная на декларируемых ЕС ценностях, может обеспечить мир и безопасность.

Кто-то в принципе не против поворота к прагматизму, но не готов принять его так быстро и оттого пугается перспективой, предлагаемой фон дер Ляйен новой нормальности. С психологической точки зрения, такая реакция выглядит естественной. Ну а кто-то элементарно пытается уловить политическую конъюнктуру и не хочет раньше времени сам подставляться под критику: логика самосохранения в моменты зашкаливающей неопределённости обычно подсказывает, что безопаснее «топить» за статус-кво.

Однако ключевой нюанс всей ситуации в том, что статус-кво больше нет и быть не может. Глава Европейской комиссии стала открыто призывать к новым подходам во внешней политике не потому, что является убеждённой сторонницей идей реализма в международных отношениях. А потому, что старые подходы больше не совместимы с мировой действительностью. Притом несовместимы настолько, что продолжение в том же внешнеполитическом духе не только будет и дальше снижать релевантность и, соответственно, возможности ЕС в мире, но и уже в скором времени поставит вопрос о сохранении европейского интеграционного проекта как такового.

Тем более, что несовместимость привычных для ЕС внешнеполитических подходов и процедур с мировыми реалиями проявляется слишком во многих отношениях.

Во-первых, при всей благородности декларируемой Европейским союзом ценностной политики нужно быть слепыми, чтобы не видеть огромную пропасть между заявляемыми идеалами и получаемыми на практике результатами. Примеры бесконечны и повсеместны.

Начиная с санкционной политики, которая давно стала своего рода инстинктивным инструментом в арсенале ЕС. Она практически никогда не ведёт к достижению декларируемых Брюсселем целей, но при этом системно имеет болезненные гуманитарные последствия для оказывающихся под ее прессом обществ и одновременно подрывает интересы и влияние самого ЕС. И заканчивая вопиющими кейсами двойных стандартов в применении благородной нормативности. Настолько вопиющими, что даже риторически искушенным европейским политикам тяжело не выглядеть смешными, оправдывая их применение. Как, например, сейчас в контексте ближневосточной войны.

Во-вторых, Евросоюз действительно «больше не может быть опекуном старого мирового порядка», потому что этого порядка больше нет. И как бы многим европейским политикам, чиновникам и дипломатам ни хотелось думать иначе, такова жестокая правда жизни. ЕС не остаётся ничего, кроме как принять эту реальность и адаптироваться к ней. И чем раньше, тем лучше для самого ЕС. Потому что сегодня он не в том геополитическом и геоэкономическом положении, чтобы навязывать какое-то иное видение даже собственным соседям.

В-третьих, основанный на единогласии всех государств-членов внешнеполитический механизм вправду является серьёзной проблемой ЕС. Здесь сложно не согласиться и с фон дер Ляйен, и с Робертой Метсолой, которая также обратила внимание на то, что «в новом мире у нас больше нет роскоши времени, чтобы принимать решения способом, которым мы всегда их принимали». Другой вопрос – готовы ли европейские столицы отказаться от межгосударственного консенсуса во внешней политике и политике безопасности и передать хотя бы часть полномочий на наднациональный уровень? Скорее нет, чем да. И поэтому ЕС придётся либо изобрести какой-то новый «велосипед», либо пойти на дробление европейского интеграционного проекта за счёт введения принципа «разноскоростной интеграции».

Таким образом, внешнеполитические изменения в ЕС неизбежны. Они давно наспели и даже переспели. Сейчас сложно сказать, какую именно форму они приобретут и как быстро будут внедрены в жизнь. Но они точно пойдут примерно в тех направлениях, о которых на посольской конференции сказала глава Еврокомиссии и которые вызвали такую ожесточённую политическую и медийную реакцию.